26.06.10 12:15

av Harry Lysvand

Fremtidens kommunestruktur ( Fra FrP høringsnotat )

Innledning

Dette høringsnotat er et diskusjonsgrunnlag for hvilken form kommunestrukturen bør ha i Norge.

Bakgrunn

Det norske samfunnet har gjennomgått store endringer gjennom de siste 50 årene. Ny teknologi, bedre kommunikasjoner, tilgjengelighet til informasjon, flyttemønster og befolkningsutvikling har endret seg betraktelig på disse årene. Fra å være et svært desentralisert samfunn med store lokale variasjoner og et sterkt innslag av offentlig detaljstyring på alle samfunnsområder, har Norge blitt et moderne samfunn med en befolkning som er mer bevisst på individuelle løsninger og behov. Fra å godta alle sosialdemokratiske dogmer har den norske befolkningen blitt mer kritisk til hvordan offentlige institusjoner fungerer og hva de egentlig produserer. Befolkningen er mer bevisst på lokale problemstillinger der mer kompliserte forhold og krav til kunnskap, utfordrer den største av alle norske velferdsprodusenter, kommune-Norge. Det finnes i dag 430 kommuner i Norge. Disse kommunene varierer enormt både i geografisk utstrekning og folketall. Oslo er landets største kommune i antall innbyggere, 586 000 (1.1.2010) og Utsira er minst med 215 innbyggere. I areal er Kautokeino kommune størst med sine 8999,9 km² og Kvitsøy er minst med sine 6,2km². I tillegg til dette er det store variasjoner i tjenestetilbud og -behov, næringsvilkår, levekår og livskvalitet.

En norsk kommune kan derfor være så mangt. Men de har alle den samme fellesnevneren: de er hovedleverandøren av tunge velferdstjenester til sine innbyggere. De står for et mangfold av tjenester, av hvilke mange er lovpålagte og som på et eller annet tidspunkt får en betydning i enkeltmenneskers liv. Med tanke på den enorme samfunnsutviklingen som har pågått har norske kommuner måttet følge med i utviklingen. Selv om mange kommuner har klart å endre måten å løse sine oppgaver på, befinner kommunene seg under press i forhold til å sørge for at lovpålagte tjenester innen helse og omsorg, skole, oppvekst, tekniske tjenester mv blir produsert og levert. Disse lovpålagte tjenestene er kommet til kommunene som følge av en villet politikk av sentrale organer som Regjering og Storting.

Kommuner forventes å innrette seg etter en rekke lovmessige forhold som kan påføre kommunene både økede kostnader og omlegging av virksomheten, både i forhold til tjenesters utforming og innhold, og til egen organisering. Dette har ført til økende arbeidsbyrde som lokalt har ført til store belastninger økonomisk. Fra flere kommuner meldes det om økonomiproblemer og 12 prosent av landets kommuner befinner seg under statlig styring. Dette fører til en uthuling av det kommunale selvstyret og til lokale politikeres muligheter til å gjøre nødvendige prioriteringer for å sørge for at innbyggerne får de tjenestene de har krav på. Det virker å være allmenn enighet om at det man trenger i fremtiden er mer robuste kommuner som er i stand til å levere ulike typer tjenester, og som må klare å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft for å yte disse tjenestene. Det er dessuten et krav fra høyt utdannede personer innen ulike fagkategorier at det finnes et lokalt forankret fagmiljø innen deres sektor, der de kan tilegne seg mer kompetanse innen sine områder for å kunne heve kvaliteten i de tjenestene de yter. Forutsetningene for dette varierer svært mye mellom kommunene. Kommunene må i større grad rustes for å møte de utfordringene som ligger foran dem. I noen regioner er fraflyttingen større enn tilflyttingen, og det å sørge for lokal tjenesteproduksjon og

kvalifisert arbeidskraft til å utføre denne, er vanskelig med mindre forholdene er lagt til rette for at unge, høyt kvalifiserte arbeidstakere kan bosette seg i disse kommunene. Samtidig er befolkningsendringene betydelige på mange hold. Den mye omtalte ”eldrebølgen” fører til at tjenestetilbudene lokalt i form av tjenester til seniorer med pleie- og omsorgsbehov må utvides, da antallet personer som vil ha behov for slike tjenester forventes å øke markert i de kommende tiårene. Det er grunn til å anta at pleiebehovet for mange kommer til å være tyngre og mer omfattende enn tidligere, og at dette strekker ut lokale ressurser på en måte som kan forringe kvaliteten i tjenestene.

Befolkningsfremskrivninger

Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivninger forteller oss om kommuner i stor endring. Forskjellene mellom dagens kommuner i forhold til folketall og tjenestetilbud blir ytterligere forsterket. Ved utgangen av 2010 skal det, ifølge SSB, bo 4 858 070 personer i Norge. I 2030 har dette antallet økt til 5 824 071, det vil si at det skal bli 966 001 flere innbyggere, noe som medfører en befolkningsvekst på 19,9 prosent på landsbasis.

Fordeler man disse innbyggerne på kommuner, og hvis man forutsetter at antallet kommuner i 2030 er uforandret, vil 271 kommuner oppleve en positiv befolkningstilvekst, mens 159 kommuner oppleve negativ befolkningsvekst. De som har en befolkningsvekst over den beregnede befolkningsveksten, det vil si fra 19,9 prosent og oppover (om man ikke medregner befolkningsveksten i storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger) vil gjennomgå en kraftig tilvekst. En slik kommune vil i dag, basert på et rent matematisk gjennomsnitt, ha om lag 19 400 innbyggere og vil kunne påregne en befolkningsøkning på 5503 personer, eller 28,4 prosent. For kommuner som får en slik befolkningsvekst, er det grunn til å regne med at dette er kommuner som har et variert tilbud av ulike tjenester og som på grunn av lokal eller regional næringsutvikling tiltrekker seg ny arbeidskraft og som har en yngre alderssammensetning enn befolkningen for øvrig. I tillegg er dette kommuner som ligger i nær tilknytning til de fire storbyene og som deler mange av de samme markedene. Fordelt fylkesvis, ligger 42 av de 86 kommunene med befolkningsvekst over landsgjennomsnittet på Østlandet, 30 ligger på Sør- og Vestlandet. Kun tre kommuner ligger i de tre nordligste fylkene. Ser man på kommunene med negativ befolkningsvekst, finner man også noen karakteristiske trekk. Ingen av disse kommunene har over 10 000 innbyggere. En slik ”gjennomsnittskommune” har i dag 2635 innbyggere og vil miste om lag 200 av disse innbyggerne innen 2030, en prosentuell nedgang på 7,4 prosent. Fordelt fylkesvis er det 59 kommuner i de tre nordligste fylkene dette gjelder, 39 i Midt-Norge.

Et annet trekk er at den minste kategorien kommuner, de som har under 1000 innbyggere – fortsatt forutsatt uendret kommunestruktur – vil øke i antall. Det er i dag 27 kommuner med færre enn 1000 innbyggere, men dette antallet vil øke til 40 i 2030. Dette er en økning på 48,1 prosent og viser at det er de minste kommunene kommer til å bli mindre.

Et annet utviklingstrekk er også at de mest folkerike kommunene blir flere. Basert på SSBs tall vil antallet kommuner over 50 000 innbyggere øke fra 13 i 2010 til 18 i 2030, det vil si en økning på 46,2 prosent. De største kommunene blir større. Ser man på tallene overlag, viser det seg at 83,7 prosent av landets kommuner har under 15 000 innbyggere, men dette tallet vil synke til 80,7 prosent i 2030 som følge av befolkningsutviklingen. Dette viser en statistisk signifikans i forhold til sentralisering, noe som i første omgang gjelder kommuner som ligger i tilknytning til storbyene. Går man inn i tallene fylkesvis, så er negativ befolkningsvekst mest utpreget i områder som ligger geografisk midt mellom større befolkningssentra, og lengst nord i landet.

Disse tallene baserer seg på en beregningsmodell SSB bruker for å vise et beregnet mellomnivå i forhold til fruktbarhet, levealder, innenlands flytting og nettoinnvandring. Det er viktig å merke seg at denne modellen (av SSB kalt alternativ MMMM) ikke er uttømmende, men gir et visst innblikk som ligger til grunn for tallmaterialet i dette notatet. Modellen viser befolkningsendringer basert på hovedalternativet for fremskrivning av befolkningen som er gitt navnet MMMM, som står for mellomnivået for henholdsvis fruktbarhet, levealder, innenlands flytting og nettoinnvandring. Denne er valgt fordi den gir et gjennomsnittsbilde i forhold til befolkningsutvikling, og det knytter seg naturlig nok usikkerhet om hvorvidt denne er allmenngyldig.

Utfordringene

Hvis man så antar at fremtidens utfordringer for kommune-Norge blir å sette disse i stand til å produsere tjenester som holder høy kvalitet – man må her også anta at kvalitetskravene i befolkningen vil øke – hva må en norsk kommune være i stand til å produsere av tjenester i fremtiden?

Fremskrittspartiets primærpolitikk i forhold til kommuneøkonomi, er at rammefinansieringssystemet en gang om ikke mange år, ikke vil være egnet for at kommunene skal drive sin virksomhet, slik lovverket krever av dem. Et finansieringssystem basert på statistiske variabler som antall barn og unge innenfor ulike alderskategorier, utvikling i eldrebefolkningen, utdanningsnivå, flyktninger med og uten integreringstilskudd osv kan virke fornuftig på overflaten, men det er store variasjoner som slår svært ulikt ut og som ikke tar høyde for de faktiske behovene i ens egen hjemkommune. I verste fall kan et slikt system belønne ineffektiv drift og sløsing med fellesskapets midler. Fremskrittspartiet mener også at man lokalt bør være mer fordomsfri i forhold til hvem som produserer tjenester på vegne av kommunene. Sosialistenes gjentatte, og uforståelige tilnærming til ansatte i private omsorgsbedrifter, faller på sin egen urimelighet. En privatansatt sykepleier har vel så varme hender som en sykepleier som er kommunalt ansatt. Potensialet for konkurranseutsetting er ikke på langt nær uttappet og avbyråkratisering, samt mer effektiv og rask saksbehandling i kommunesektoren, er ikke umulig.

Fremskrittspartiet vil at kommunen skal være en serviceinstitusjon for innbyggerne, ingen motpart eller fiende. Fremskrittspartiet vil at flest mulig beslutninger skal ned på et lokalt nivå, og at det desentraliseres makt der dette ikke omfatter rettigheter staten bør ivareta overfor den enkelte innbygger. En annen stor strukturell utfordring man ikke kommer forbi, er det voldsomme vedlikeholdsetterslepet, og der kommunene allerede i dag sliter tungt med å utføre nødvendig vedlikehold, habilitering og rehabilitering. Rapporten State of the Nation, utarbeidet av Rådgivende ingeniørers forening, påviser at kommunal bygningsmasse så som kirkebygg, skoler, barnehager, boliger kulturbygg mv har et akkumulert oppgraderingsbehov på over 140 milliarder kroner, og dette synes å være økende. Oppgraderings- og rehabiliteringskostnader påfører kommunene større og større kostnader, og man ser at vedlikehold kommer i andre rekke i forhold til drift. Økende driftsutgifter og en økende nettogjeld i kommunene, utgjør en alvorlig utfordring for mange kommuner. Det er få kommuner som ikke har et vedlikeholdsetterslep.

Frivillighet

Norge trenger mer solide og robuste kommuner. Kommuner med større lokal beslutningsrett enn det som er tilfelle i dag. Men for å oppnå dette ønsker Fremskrittspartiet at kommuner finner samarbeidsplattformer som sørger for at det ikke er innbyggernes postnummer som skal bestemme kvaliteten og tilgangen til ulike tjenester. Dette fordrer ulike former for interkommunale løsninger eller at kommuner slår seg sammen. Fremskrittspartiet mener at kommunesammenslåinger bør være frivillige, og at det må finnes virkemidler som gjør dette mulig. Kommunesammenslåinger er noe som er knyttet til sterke følelser om lokal identitet, samhold og fellesskap. Kommunen fremstår som noe konstant, et festepunkt, en trygg havn for mange. Sammenslåingsprosesser må derfor være basert på frivillighet og ut fra en kost/-nytte-vurdering som må være lokalt forankret og der befolkningen skal tas med på laget. Kommunesammenslåing er like fullt blitt gjort både her til lands og i våre naboland, og man tilpasser seg ettersom årene går. Men spørsmålet man bør stille seg: kan vi få noe ut av ved å gå sammen med våre nabokommuner og skape bedre tjenester for våre innbyggere enn det vi gjør i dag? Svaret er ikke bare knyttet til å få mer penger, men hvordan man kan få mer igjen for pengene. Dagens kommunemodell er en utfordring for Norge. På mange områder blir kommunepolitikeres oppgaver redusert til faglig administrering av ulike finansieringsoppgaver, og kun i få tilfeller får disse politikerne reelt sett styre hvilke tilbud som skal ytes til innbyggerne. Sett i lys av at Fremskrittspartiet siden starten i 1973 har vært tilhenger av at makt desentraliseres ned til individnivå og er en prinsipiell motstander av dagens trenivåmodell (stat, fylkeskommune og kommune) og vil erstatte denne ved å nedlegge fylkeskommunene, følger at Fremskrittspartiet vil sette kommunene i stand til å få tilført flere oppgaver fra fylkeskommunene. Dette fordrer også ulike former for interkommunale samarbeidsløsninger eller kommunesammenslåinger. Når dette skrives skal også samhandlingsreformen gjennomføres. Dette vil utgjøre et sett av utfordringer som fordrer mer samarbeid over kommunegrensene og som formaliseres i langt større grad enn det som i dag er tilfelle. Om innbyggerne i landets kommuner skal sikres et likest mulig helsetilbud, uavhengig av bosted, krever dette robuste kommuner. En løsning for å oppnå dette kan være kommunesammenslåinger

Historikk

Etter formannskapsloven ble vedtatt i 1837, var det 392 kommuner i Norge. I perioden fra 1838 til 1930 ble kommunestrukturen karakterisert ved en vidtgående oppdeling av de herredskommunene som ble etablert i 1838, samt opprettelsen av en rekke nye byer. I denne perioden økte antallet kommuner fra 392 til 747. I perioden 1930-1957 var kommunestrukturen relativt stabil, og den ble redusert med tre kommunesammenslåinger, og var i 1957 på 744 kommuner.  Fra 1958 og frem til 1967 ble antallet kommuner redusert med 290 til 454 kommuner, noe som ble foretatt etter Scheikomiteens arbeid og anbefalinger. I årene frem til 1974 ble det foretatt ytterligere kommunesammenslåinger som reduserte det totale antallet til 443 kommuner. Denne utviklingen ble reversert i årene 1974-1977, da det ble skilt ut 11 enheter av kommuner som var blitt berørt av sammenslåinger 10-15 år tidligere, og det samlede antallet økte til 454. Tidsperioden 1978-1994 kan kommunestrukturen karakteriseres som relativt stabil. Unntaket er at flere innklemte bykommuner ble slått sammen med omegnskommuner, og i 1994 var det 435 kommuner.  Kommunestrukturen har etter dette og frem til i dag vært preget av stabilitet, og ettersom Stortinget i 1995 vedtok at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillige sammenslåinger. Siden 2002 har det blitt foretatt fem kommunesammenslåinger:

·         2002: Ramnes og Våle kommuner i Vestfold fylke slo seg sammen, og fikk navnet Re kommune

·         2005: Bodø og Skjerstad kommuner i Nordland fylke sluttet seg sammen og bærer navnet Bodø kommune

·         2006: Aure og Tustna kommuner i Møre og Romsdal slo seg sammen og bærer navnet Aure kommune

·         2006: Ølen og Vindafjord kommuner i Rogaland slo seg sammen, og bærer navnet Vindafjord kommune

·         2008: Kristiansund og Frei kommuner i Møre og Romsdal slo seg sammen, og bærer navnet Kristiansund kommune

Fremtidens kommunestruktur

Det er ikke til å komme forbi at endringer i kommunestrukturen medfører en til tider opprivende debatt som ikke nødvendigvis følger partipolitiske skillelinjer. En endring av kommunegrenser vil føre til endringer som skaper usikkerhet om ens lokale tilhørighet og forutsigbarhet i hvem man forholder seg til når det gjelder kommunale tjenester. Kommunesammenslåinger har vært tema for diskusjon også i Stortinget, blant annet gjennom reversering av allerede gjennomførte sammenslåinger.. Likevel kan det sies å være allment akseptert at kommunesammenslåinger fremtvinger seg og at slike sammenslåinger bør være konsensusbaserte og gjennomført på en, for alle parter, akseptabel måte. Det er i Norge bred politisk enighet om å få til kommunesammenslåinger på en mest mulig frivillig måte. I de sammenslåinger som er nevnt ovenfor, og som man kan lese om i Henning Sundes og Bent A. Brandtzægs sluttrapport fra prosjektet ”Gjennomføring av kommunesammenslutninger – suksesskriterier og snublesteiner”, for KS i samarbeid med Telemarksforsking-Bø, var de kommuner som valgte å slå seg sammen gjennom en prosess for enten å styrke grunnlaget for vekst og utvikling gjennom realisering av infrastrukturprosjekter (sammenslåingen av Aure og Tustna, til Aure kommune), utfordringer i forhold til økonomi og opprettholdelse av tjenestetilbud (sammenslåingen av Bodø og Skjerstad, til Bodø kommune), press fra næringslivet og behov for en mer helhetlig og langsiktig planlegging innenfor et felles bo- og arbeidsmarked (Kristiansund og Frei, til Kristiansund kommune) samt å stå sterkere i forhold til nærliggende byområder (Ølen og Vindafjord, til Vindafjord kommune).De problemstillinger og utfordringer som oppstår ved planlagte kommunesammenslåinger er tredelt. For det første handler det om politisk fusjon, der de lokale politiske partiene slår seg sammen i takt med sammenslåingene, som i følge Sunde og Brandtzæg er relativt ukomplisert og lite arbeidskrevende, men som innebærer utfordringer i forhold til tidsplanen for kommunesammenslåingen. For det andre handler det om den administrative fusjonen av det kommunale tjenesteapparatet, som kan være utfordrende i forhold til å sikre en god administrativ ledelse som fungerer i sammenslåingsfasen, lønnsharmonisering, behov for ny bygningsmasse og avklaring av hva overskuddsbygningsmassen skal nyttes til, samordning av ulike systemer innen økonomi, IKT, saksbehandling og harmonisering av planverk. De siste fem kommunesammenslåingene har generert en hel eller delvis tonivåmodell for den administrative organiseringen. For det tredje er informasjon og innbyggerdialog av vesentlig betydning for å lykkes i sammenslåing av kommuner. Mangelfull informasjon kan føre til negativt fokus, noe som er uheldig for prosessen. Kommunene som slo seg sammen brukte derfor en lang rekke virkemidler for å informere om hva sammenslåingen ville innebære og til åpenhet om prosessen fra begynnelse til slutt. Sunde og Brandtzæg betoner viktigheten av sentral støtte fra staten for å virkeliggjøre sammenslåingen og å kunne love økonomisk uttelling ved sammenslåing samt å bidra økonomisk. Det bør merkes at Sunde og Brandtzæg omtaler den sittende regjeringens manglende fokus, ettersom støtteordningene til infrastruktur ved kommunesammenslåing, til for eksempel bredbånd og veiprosjekter, er blitt strammet inn. Viktige økonomiske stimuli som kan medvirke til sammenslåing er tatt bort og bortsett fra de 33 kommunene som har vært inne i KRD/KS’ kommunestrukturprosjekt og som har ønsket å utrede sammenslåing, og som har fått lovnad om midler til infrastrukturtiltak, får ikke nye kommuner som kommer etter disse, slike midler.

Rammebetingelser for kommunesammenslåing

De juridiske rammebetingelser som kommuner som vurderer å slå seg sammen må forholde seg til er som følger

·         Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova), som bestemmer at Stortinget gjør vedtak om fylkessammenslåinger og at Kongen (Regjeringen) gjør sammenslåingsvedtak basert på tilslutning fra de kommuner som slår seg sammen, og som ellers regulerer saksforberedelse, virkninger av grenseendringer, økonomiske oppgjør ved justering/deling og gjennomføring Rundskriv H-01/07: Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkegrenser. Delegering av utfyllande retningsliner.

·         Ot. prp. nr. 41 (2000-2001) om inndelingslova

·         Innst. O. nr. 86 (2000-2001) fra kommunalkomiteen om inndelingslova

·         Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

·         Arbeidsmiljøloven

De økonomiske rammebetingelsene som kommuner som vurderer å slå seg sammen med må forholde seg til er som følger i forhold økonomisk støtte til utredning og prosess:

·         Statsbudsjettet kap. 571, post 64 om økonomisk støtte til utredninger om kommunesammenslutning (skjønnstilskudd).

·         Støtte til informasjon og folkehøringer

I tillegg ytes økonomisk støtte til selve sammenslutningen gjennom inndelingstilskudd (noe de siste 5 kommunesammensluttede kommuner også har fått i 2010), engangskostnader i forhold til den administrative fusjonen i sammenslåingsprosessen og fritak fra statlige krav om dokumentavgift og tinglysningsgebyr i henhold til inndelingslova § 14.

Økonomiske incentiver

Det er beskrivende for den rødgrønne regjeringen at man ikke aktivt utformer og implementerer økonomiske virkemidler som gjør kommunesammenslåing mer attraktivt. I en artikkel fra 2002, påpeker Statistisk sentralbyrå at dersom små kommuner blir slått sammen slik at alle kommuner får minst 5000 innbyggere, er det mulig å spare 2,7 milliarder kroner (2002-nivå) i året som følge av stordriftsfordeler. Til grunn for disse tallene legger SSB til grunn at antallet kommuner reduseres fra 434 (den gang) til 217. SSB mener å kunne påvise at dersom man er villig til å gå mer dramatisk til verks, er det mulig å spare 4,1 milliarder kroner i året. Dette forutsetter at kommunestrukturen blir basert på 90 økonomiske regioner. I samme artikkel skriver artikkelforfatterne Audun Langørgen, Rolf Aaberge og Remy Åserud at besparelsene i form av stordriftsfordeler, og at en analyse av disse basert på beregninger av hvordan innbyggerantallet påvirker de kostnadene som kommunene har for å yte et standardisert tjenestetilbud er nødvendig. Hvis for eksempel fem kommuner slår seg sammen til én, er fordelen at man i stedet for fem sett kommunestyrer, formannskap, sentraladministrasjoner, skole-, helse- og flere andre fagadministrasjoner, kun får ett sett av disse enhetene i felleskommunen. I tillegg er det muligheter for å få til strukturendringer og rasjonalisering av tjenesteytingen overfor brukerne. Forfatterne betoner at merkostnader på grunn av økte reiseavstander utgjør den største synlige utfordringen i noen sammenslåinger, i og med at krav og forventninger fra innbyggerne og staten om å yte krav om desentralisert tjenesteyting. Det bør derfor legges til grunn at et representantforslag fra Fremskrittspartiet om endringer i kommunestrukturen utviser en viss sensitivitet i forhold til dette, og at dette kommuniseres på en god måte. Dette ligger til en viss grad inne i dagens rammefinansieringssystem, og en eventuell motvilje mot Fremskrittspartiets system med behovsstyrt statlig finansiering kan motvirkes ved en differensiering som tar høyde for reiseavstander. Samtidig gir ikke analysen fra SSB noen verdsetting av alle fordeler og ulemper knyttet til sammenslåing av kommuner. I tillegg til endringer i husholdningenes reiseutgifter og tidsbruk knyttet til lokalisering av tjenestetilbudet, er ikke engangskostnader knyttet til gjennomføring av sammenslåinger tatt med. Dette vil sannsynligvis føre til at Fremskrittspartiet bør foreslå en økning og forbedring av det inndelingstilskuddet som kommuner som velger å slå seg sammen får i dag. Man kan se for seg at en gradvis utfasing av dagens småkommunetilskudd, som allerede i dag kompenserer kommuner for kostnadene ved smådriftsulemper. Et viktig virkemiddel å se på er hvorvidt inndelingstilskuddet fullt ut erstatter småkommunetilskuddet, og dermed ikke virker preventivt for kommuner å søke sammenslåing med andre kommuner. I nasjonalbudsjettet for 2010 utgjorde dette cirka en milliard kroner. En annen utfordring ved kommunesammenslåing er sammenslåing av kommuner som har eiendomsskatt og de som ikke har eiendomsskatt. Ettersom Fremskrittspartiet vil oppheve lov om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) bør ikke dette være noe hinder for kommunesammenslåinger, heller tvert imot. Ved kommunesammenslåinger vil jo effektiviseringsgevinster kompensere for dette inntektstapet. Analysen til SSB har heller ikke fanget opp forhold som virkninger på politisk deltakelse og lokaldemokrati, virkninger for rekruttering av personell, fagmiljø og spesialisering i kommunene, virkninger for samordning av areal- og transportplanlegging eller næringsutvikling, eller virkninger på kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Alle disse faktorene utgjør muligens utfordringer ved kommunesammenslåinger, men det er fullt mulig at det ligger positive effekter på dette.  Sunde og Brandtzæg peker i sin rapport til KS på at en politisk fusjonsprosess synes lettere enn den administrative fusjonsprosessen og i forhold til innbyggerdialogen. Det er ingenting som tyder på, hvis man tar utgangspunkt i kommune- og fylkestingsvalget i 2007, at sammenslåingene til Re, Aure, Kristiansund, Vindafjord og Bodø førte til at oppslutningen om kommune- og fylkestingsvalg i disse kommunene lå under fylkesgjennomsnittet i forhold til avgitte stemmer, ei heller at fusjonering av lokale partiorganisasjoner har resultert i at de ikke har kunnet drive politisk virksomhet.

I forhold til rekruttering av personell, fagmiljø og spesialisering vil en lokal samordning legge forholdene til rette for en utvikling av fagmiljø og kompetanseheving som man foreløpig ikke ser rekkevidden av. Det kan også være at utvikling av lokale fagmiljøer vil legge forholdene til rette forkompetanseheving man ikke tidligere har hatt rom eller muligheter for, og at en oppfølging av disse fagmiljøene, samt en forenkling av ansvarslinjer, kan være av betydelig kostnadsbesparende art. Næringsutvikling har vært et uttalt mål for noen kommunesammenslåinger (for eksempel Kristiansund og Frei), og eventuelle problemstillinger i forhold til areal- og transportplanlegging kan løses ved en nyutforming av inndelingstilskudd som tar høyde for at en sammenslåing innebærer engangskostnader som er av ringe art.

Hva angår kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen vil en forenkling av administrativ organisering og frigjøring av midler fra effektiviseringsuttak kunne overføres drift av førstelinje- og andre tjenester på kommunalt nivå, som kan benyttes til å drive målbevisst kvalitetsarbeid i tjenesteproduksjonen.

Ny kommunestruktur

Siden Scheikomiteens dager er det ikke blitt fremmet forslag om sammenslåing av kommuner av samme massive art som da. Det er en til tider sterk motstand i forhold til tvangsmekanismer for å oppnå overordnede politiske mål om mer økonomisk robuste kommuner med fagmiljøer og kompetanse til å løse de mange oppgaver som påhviler kommunene gjennom en myriade av lover og forskrifter. En inndeling som følger generelle grenseoppganger kan tenkes være det mest hensiktsmessige for å oppnå sammenslåinger, gir et grunnlag for en grundig debatt om fremtidens kommunestruktur. Kommunalfraksjonen har derfor valgt ut to strukturer til undersøkelse som et grunnlag for eventuelle sammenslåingsprosesser.

Regionrådsstrukturen

Regionråd er en samarbeidsarena for 97 prosent av norske kommuner. Per 1.7.2007 finnes der 69 regionråd i landet. I hele landet finnes det 14 kommuner som ikke er medlem av et regionråd. Dobbeltmedlemskap forekommer i 13 tilfeller, og det er kartlagt til sammen 11 regionråd som krysser eksisterende fylkesgrenser. Ettersom denne strukturen er ganske løs, synes den å være lite egnet som et utgangspunkt for en videre diskusjon.

Likningskontorstrukturen

Likningskontorstrukturen frem til 2008 (se eget vedlegg) var inndelt i 96 distriktskontorer, med underliggende etatskontorer og kontorer med etatsfunksjoner inndelt i 19 fylker (inklusive Oslo). Etter 2008 er skattekontorene blitt regionalisert i fem regionkontorer under Skattedirektoratet. Denne strukturen er langt fastere enn regionrådsstrukturen fordi alle kommuner er representert, og ikke sogner til ulike distriktskontorer. Denne strukturen synes som et fruktbart utgangspunkt for en gjennomgang av den totale kommunestrukturen.

Nytt kart – uavhengig av fylkesgrenser/kommunegrenser

Selv om fylkes- og kommunegrenser faller seg naturlig for å få i stand kommunesammenslåinger, er ikke dette nødvendigvis alltid tilfelle. Flere kommuners befolkning bor i nærheten av fylkes- eller kommunegrense og har felles arbeidsmarked på tvers av de eksisterende grensene. Et alternativ for å vurdere ny kommunestruktur er å tegne et helt nytt kommunekart som bedre ivaretar naturlige grenseoppganger som bedre harmonerer med lokale forutsetninger.

 

Nye kommuner

Om man ønsker kommunesammenslåinger og det finnes økonomiske og andre virkemidler som gjør slike sammenslåinger mulig, vil spørsmålene melde seg:

·         Hvem bør slå seg sammen med hvem?

·         Hvorfor kommunesammenslåing?

·         Mister man lokal identitet som følge av en kommunesammenslåing?

·         Hva har kommuner og deres innbyggere igjen for å slå seg sammen?

·         Vil innbyggerne få de tjenestene de har krav på etter en kommunesammenslåing?

·         Hvordan skal en slik kommune se ut?

 

Dette er tunge og vanskelige spørsmål å svare på, av mange årsaker. Mange, enten man er politiker eller ikke, opplever det som svært vanskelig å diskutere åpent, fordi det er mange som meninger og oppfatninger om dette. Det er vanskelig å finne et felles utgangspunkt fordi man er vant med den kommunestrukturen som allerede eksisterer.

Kommunal- og forvaltningsfraksjonen erkjenner at disse problemstillingene er vanskelige, men at det er de vanskelige debattene som må tas. Man kan velge å erkjenne store strukturelle utfordringer eller ikke. Men velger man å erkjenne disse utfordringene, er spørsmålet hvordan man skal handle.

Fraksjonen har derfor tenkt nøye gjennom dette, og kommet frem til at det er riktig og viktig å igangsette en partiintern debatt om hvordan fremtidens kommunestruktur bør være, og om hvorvidt sammenslåinger er mulige eller ønskelige. Fraksjonen inviterer derfor partiets lokallag og fylkeslag til å drøfte dette. Fraksjonens ønske er at alle innspill sendes fra lokallagene via fylkeslagene som oversender disse til fraksjonen innen 1. oktober 2010. 

Ettersom fraksjonen sender et slikt notat ut på høring for å få innspill fra lokal- og fylkeslagene er meningen å få innspill til hvilke muligheter man lokalt har for å få kommuner til å slå seg sammen. Fraksjonen er innforstått med at det er en lang rekke lokale forhold som vil være problematiske, men fraksjonen etterlyser også hvilke muligheter som finnes for å sørge for at viktige kommunalt leverte tjenester når innbyggerne og holder en så høy kvalitet som mulig.

Fraksjonen har vurdert egne forslag til potensielle kommunesammenslåinger, men da vi mener den korrekte fremgangsmåten er å få innspill fra partiorganisasjonen, både for å få mer kunnskap om lokale forhold og for å få en bedre oversikt over hvilke utfordringer man har lokalt og som kan avhjelpes ved ulike samarbeidsløsninger, velger vi å ikke sende ut noen slik skisse. Fraksjonen vil likevel spille over følgende utfordring til lokal- og fylkeslagene: Kan man basert på følgende tabell finne rom for å justere dagens kommunegrenser gjennom kommunesammenslåinger basert på at de økonomiske incentivene for å oppnå økes kraftig for å virkeliggjøre det antallet kommunesammenslåinger som her ligger til grunn:

 



Fylke

Antall kommuner nå

Antall kommuner etter sammenslåing

Oslo

1

1

Akershus

22

4

Østfold

18

5

Hedmark

22

4

Oppland

26

5

Buskerud

21

5

Vestfold

14

4

Telemark

18

5

Aust-Agder

15

4

Vest-Agder

15

3

Rogaland

26

7

Hordaland

33

8

Sogn og Fjordane

26

5

Møre og Romsdal

36

7

Sør-Trøndelag

25

6

Nord-Trøndelag

24

5

Nordland

44

10

Troms

25

5

Finnmark

19

6

TOTALT

430

99


Fraksjonen vil derfor gjennomføre en høring, og ber derfor partiets lokal- og fylkeslag om å komme med innspill til følgende:

·         Hvilke incentiver er aktuelle og viktige for å få fortgang på en kommunesammenslåingsprosess?

·         Hvilke virkemidler i form av statlige infrastrukturinvesteringer og lignende er nødvendig for å stimulere til en slik utvikling?

·         Fraksjonen sitt utgangspunkt er at antallet kommuner i Norge bør reduseres fra dagens 430 kommuner til under 100 kommuner. Hvordan stiller lokal- og fylkeslagene seg til en slik endring av kommunestrukturen?

·         Fraksjonen ber om en tilbakemelding på forslag på hvilke kommunesammenslåinger som kan gjøres for å oppnå et slikt resultat.

Det bør merkes at dette høringsnotatet er utferdiget av Kommunal- og forvaltningsfraksjonen og er som sådan ikke blitt behandlet i Fremskrittspartiets stortingsgruppe eller i partiets ledelse. Innspillene vi mottar vil imidlertid bli bearbeidet og fremlagt for Stortingsgruppen og partiets ledelse.